高山远山全域土地整治共富模式探索 ——以丽水“大搬快聚共建共富”项目为例

1.课题研究背景及意义
本课题以丽水莲都区“大搬快聚共建共富”项目开发研究分析为载体，积极探索全域土地综合整治项目的类型、路径、开发模式及收益来源和更为完整的全域土地整治全栈式服务模式；同时通过对市场、社会资源介入、政府履约、工程建设、产业运营等风险的合理把控，最终构建以投资人+工程+运营模式为例的全域土地综合整治市场化运作模式，为省小鸟体育乡投集团参与全域土地综合整治项目提供现实可行的路径借鉴，持续扩大乡投集团在浙江省行业内品牌的影响力。
2.全域土地整治模式情况梳理
近些年来，随着社会发展和不断的探索尝试，全域土地整治的运作模式也在不断更新，主要集中在以下几个模式，其中EPC模式较为常见，社会资本参与的项目主要有“投资人”模式、“投资人+EPC”模式以及“投资人+EPC+O”模式。详见图2.1。

图2.1全域土地整治模式路径
3.全域土地整治几种模式的SWOT分析
3.1优势
3.1.1模式相对简单的“投资人”模式
“投资人”模式可在整个全域土地整治过程中提供资金通道服务。此模式具有以下优势：一是模式简单，投资人只需提供资金支持，并有一定收益；二是该类项目一般具有较好的信誉度及履约能力，因此还款风险较小。
3.1.2质量相对可控的“投资人+EPC”模式
一是投资人能够更直接地参与项目执行，与EPC团队协作，确保项目在技术和质量方面的可控性。二是投资人可以在项目执行过程中发挥更大的项目管理作用，提高项目的执行效率。三是模式操作相对简单，更能满足地方政府和施工方对实施效率及短期业绩的要求。
3.1.3长期可持续性的“投资人+EPC+O”模式
一是该模式具有以下明显优势：对综合管理成本、工程建设、商业运营等方面具有一定控制力度。二是投资人在项目的建设和运营阶段中都有一定程度的参与，确保项目的长期可持续性，可以更全面地管理和控制项目。三是可以满足地方政府现代农业产业运营需求，增强农民致富能力，致使城乡要素流通顺畅，投资消费兴旺。
3.1.4注重生态环境的 EOD模式
一是项目融资优势：相较于其他的项目，其融资优势非常显著。主要体现在贷款利率低，可享受政策性银行贷款和行业贴息，贷款周期可长达30年，且融资金额大，可高达几十亿。二是落地高效快速：EOD模式试点项目前期申报时间短，落地快，从项目包装到入库审批，再到融资落地，平均周期约6个月。
3.2劣势
3.2.1具有一定风险的“投资人”模式
一是投资风险较难控制：一般情况下，“投资人”模式由于未主导项目建设及运营，具有一定的投资风险性。二是投资收益较难控制：由于投资人仅参与投资阶段管控，增大了项目投资收益谈判难度，且项目资金回收时间和预期收益金额有一定不可控性；同时如项目所需资金量大，资金不足将难以满足涉及体量大的全域项目需求。
3.2.2后期运营分开的“投资人+EPC”模式
该模式仅注重投资与建设，若涉及项目运营，则与后期运营分开，具有一定的割裂性。从全产业链的角度来看，承包商在该模式下多从建设环节的经济可行性和工程建造可行性考虑，而对于建设完成后运营期的收益风险预估和评判不做过多考虑。
3.2.3整体把控较难的“投资人+EPC+O”模式
一是项目要整体进行投资把控，风险大。二是中标单位或运营单位的选择是难点：选定“合适”的总承包商，签订“恰当”的承包合同，这是该模式成败的关键。三是“投资人+EPC+O”模式下，一般为联合体中标，协调难度较大。
3.2.4 伴随效益挑战的EOD模式
一是行业跨度大，单一主体不一定具备多领域的复合能力，前端整治与后端运营之前的平衡，可能会影响EOD项目的成效。二是还涉及生态修复、环境景观打造等公共领域的工程，一般为大型投资项目，且有申报数量限制。
3.3机会
3.3.1建立良好关系的“投资人”模式
一是可以与当地政府建立良好的合作关系，为后续区域市场开拓奠定基础。二是与经验丰富的团队合作，可以更好地利用其专业知识进行项目管理。
3.3.2具备链条延伸的“投资人+EPC”模式
一是投资与建设的双向介入，使项目能够更好把握，且有机会使盈利链条延伸，整体抗风险能力增大。二是收益较为丰富，可增加企业的市场生存能力。
3.3.3更具灵活应对的“投资人+EPC+O”模式
一是通过投资+建设+运营全链式开发，参与项目的整个生命周期，可以更灵活地应对项目在不同阶段的风险。二是与地方政府合作深度广，将来可能出现更好的机会。
3.3.4 提升社会效益的EOD模式
一是EOD模式注重社会和环境效益，融资方可多渠道获取资金，例如用于支持环保基础设施建设及环保产业发展，解决企业项目建设和产业发展过程中的资金需求而设立的环保贷等金融产品，多元化的融资来源有助于降低整体融资成本。二是EOD模式更加注重项目的可持续发展，强调在土地开发过程中平衡经济、社会和环境的关系。
3.4威胁
3.4.1整治潜力有限的“投资人”模式
一是指标交易资金方面，可产生指标收益主要为“占补平衡”和“增减挂钩”指标，这也是吸引社会资本的主要途径。目前来看，地方政府可整治的潜力十分有限，且其延伸空间动力不足，被其他集成模式替代性较强。二是资金成本没有优势情况下较难介入。三是地方政府需求日益复合化。
3.4.2缺乏后端运营的“投资人+EPC”模式
一是该模式有一定集成性，但仍不够综合。二是在乡村振兴领域中，缺乏后端产业运营能力。
3.4.3竞争日趋激烈的“投资人+EPC+O”模式
一是投资人需要面对项目运营阶段的各种挑战，包括市场波动、管理风险等。二是投资人需要投入更多的管理资源和成本，以确保项目的可持续运营。三是行业内马太效应明显，随着央企、大型国企、民企的介入，竞争也日趋激烈。
3.4.4 管理难度上升的EOD模式
一是生态环境导向的开发模式要求对土地资源进行更为谨慎地利用，可能限制了一些原本可供开发的区域，影响了开发的规模和效益。二是EOD模式要求开发人员具备更高水平的环境科学和生态学知识，需要采用更为复杂的技术和管理手段，这可能增加了项目的技术难度和管理难度。
4.投资+EPC+O，丽水“大搬快聚”模式的探索情况
4.1市场需求，模式亟需升级换代
4.1.1地方政府要求提高
在乡村振兴战略的提出、全面建设社会主义现代化强国目标、浙江省示范区任务、人口内聚外迁政策、经济社会发展需要等因素的推动下，促使当地政府依据地方产业需求调整发展战略，以适应新的发展阶段和目标。
4.1.2传统模式难以综合
传统的全域土地综合整治模式通过村庄整治、农田整治、生态修复等内容，集中力量改善乡村的基础设施，提高农田生产力，并进行生态系统修复。但是单纯的土地整治对全面提升乡村发展水平的程度有限，地方政府也逐步认识到从单纯的土地整治转向打造更为综合、可持续的发展模式的重要性。
4.1.3市场竞争愈演愈烈
一是中央和地方政府对全域土地综合整治的支持力度不断加大，在此背景下，全国范围内包括一些央企和以浙江省内自然资源集团等为代表的大型企业积极响应国家乡村振兴战略号召，将目光投向全域土地综合整治领域，行业内部存在同质化竞争的潜在风险。二是随着全域土地综合整治三年行动计划的推进，产业引入、产业运营、可持续利用好项目区内的资源，已经成为了地方政府的核心诉求之一。
4.2路径可行，要素资源有效把控
4.2.1政府科学授权
莲都区政府基于ABO模式即指授权（Authorize）-建设（Build）-运营（Operate）模式的优势，采用此方式授权所属富民乐居作为项目发包主体，一次性招标确认社会投资人，与富民乐居共同组建项目公司，承担项目开发建设工作，从而充分激发该地区发展活力。
4.2.2国企投资主导
一是资金来源方面：项目公司作为融资主体向金融机构申请贷款，筹集项目投资资金，确保资金来源。二是项目担保方面：以“大搬快聚”项目为例，莲都区政府协调地方所属国有全资公司负责融资担保，保障风险可控。三是安置房代售方面：项目公司作为代售主体，对于未按计划如期出售的部分由富民乐居公司回购，降低市场销售风险。四是项目团队组建方面：项目管理团队涵盖规划、营销、建设、财务等多个领域，项目整体管理水平专业。
4.2.3专业施工建设
乡投集团与省建投、省建工组成联合体共同竞标，省建工集团作为项目施工单位。省建工集团是一家以设计研发为引领，集房屋建筑、钢结构、幕墙装饰、轨道交通、机电安装、地基基础、市政工程、水利水电、地下空间、特种结构施工及投融资为一体的大型国有企业，是全国首批房屋建筑工程施工总承包特级企业。
一是技术实力方面：施工单位具有丰富经验和先进技术，确保施工质量和工期控制。二是施工人员方面：施工单位人员专业素养高，有健全的安全管理体系，能有效降低事故风险，确保施工过程中的安全。三是施工质量方面：施工单位具备合规施工资质，施工过程中确保进行质量检验、实验把关、原材料采购把关。

图4.1“大搬快聚”项目一期整体流程
4.3优势突出，更能满足地方需求
在全域土地整治项目中，实施模式将直接影响项目的可行性和长期效益。课题组针对丽水“大搬快聚共建共富”项目开展问卷调查工作，共计发放问卷50份，回收50份，有效问卷50份。有效问卷中，村民30份，政府工作人员5份，项目建设者7份，项目投资者8份（部分题目为多项选择）。
根据问卷反馈，“投资人+EPC+O”模式凭借其在此项目中发挥的独特的优势，通过项目实施将地处山区和地质灾害隐患点的困难群众搬迁出来，逐步完善安置区生产性基础设施和公共服务设施建设，可以基本解决搬迁农民的生产生活问题，并通过扶持政策有效提高了农户的综合发展能力。
5.全域整治项目实施中的风险把控与改进建议
5.1丽水项目实际运营中存在问题与困难
一是超支风险：投资协议规定和政策的变更可能导致成本的增加。二是政策处理问题：政策的处理不当可能影响项目的推进和成本。三是项目进度问题：如果出现部分事项办理流程时间延长，可能导致整体进度受阻。四是资金平衡与财政压力：银行融资利率波动和政策限制可能导致项目融资计划的不确定性，增加资金成本，影响项目的总体投资回报。五是环保治理与社会影响：施工期和运营期环境治理需要综合考虑废水、废气、噪声和固废等因素，可能面临监管、执行和社会舆论压力。六是银行融资与财务风险：由于政策、市场等原因，融资难度增大，可能导致项目现金流问题和建设进度受限。
5.2丽水项目后期运营分析及建议
一是成本控制：从大局角度出发寻求最优解决费用超支的方案，在保证项目平稳运营同时，控制成本，提升效益，为项目后续结算预留空间，减少风险。二是股东协调：项目推进要考虑本地实际情况，寻找属地化解决方案，在合理合规情况下利用资源、渠道等优势去积极沟通和争取，寻求多方协助与支持，群策群力，平时配合、支持相关部门和单位工作，做好关系维护。三是资金统筹：制定合适的资金管理计划，确保政府的财政压力可控以及项目的投资回报。四是人才匹配：提升项目管理团队的专业水平，继续加强对相关领域人才的培养，优化团队结构，提高员工的专业素质和管理能力，为项目的顺利实施提供有力保障。
6.乡投集团实施全域土地整治发展与展望
6.1因地制宜打造模式，丰富项目实施盈利链
“万亩方”高品质粮油生态循环农业基地项目于2023年10月启动，以湖州东林项目为试点落地施工，可作为全域土地综合整治项目F+EPC+O模式的产业运营端落地项目。由于该产业模式具备良好的经济效益，可充分发挥其“以工补农”、平衡投资的重要作用。在乡投“十四五规划”期间，可利用“有机废弃物高值化利用+规模农业”的商业模式实现在全省快速复制推广，掌握更多的耕地核心资源，培育乡投集团在农业产业运营端的核心竞争力，打造全域土地综合整治业务以外的第二利润源。
6.2深度介入EOD等开发模式，拓展全域土地整治支撑点
EOD项目的体量通常较大，涉及规划、建设、运营等多个环节，因此对建
设单位来说具有巨大的利益潜力。这些项目通常需要经过自然资源部等部门的严格审批，以确保其符合国家政策和法规。同时，EOD模式的实施具有集聚效应，能够吸引更多的资源和资金投入，一旦项目成功实施，将在行业内获得高度的市场美誉度和推广力。这对于推动地区经济发展、改善生态环境质量、提高人民生活水平都具有重要的意义。
在乡投“十四五规划”期间，可以将生态环境治理项目与相关资源和产业开发创新项目进行搭配。通过整体统筹和一体化实施，将生态环境治理内容与产业开发内容进行项目整合，统一做好项目成本和收益的综合测算。这样可以实现生态环境资源化和产业经济绿色化，推动地区经济的可持续发展。
6.3依托产业运营平台，增强乡村建设市场集聚力
产业集成与发展是决定全域土地整治项目是否中标或者落地的胜负手、关键牌。乡投集团正在打造形成以产业发展为动力翼、集成服务为发展翼的乡村振兴发展新模式，切实承担起助力乡村振兴和促进共同富裕的主平台作用。
在全域土地综合整治项目中，整治后的集中连片土地急需产业导入，而“EPC+O”模式以及“F+EPC+O”模式中涉及到的产业运营模块，可以满足地方政府对现代农业产业资源导入的需求，乡投集团将通过建设四大平台来实现产业资源要素流通交易，助力增强农民的致富能力。